食料安全保障と農業

課題の定義（扱う／扱わない）

• 扱う: 食料の安定供給（食料安全保障）と、その土台となる国内農業生産基盤（農地・担い手・技術）の持続性。輸入依存と国内生産力の維持という構造問題。
• 扱わない: 個別品目の価格政策の詳細、特定の補助金制度の是非、漁業・水産資源の固有論点（別カードで扱う想定）。
• 似て非なる: 「食品ロス・食品廃棄」は供給後の消費・流通段階の問題であり、ここでは供給基盤そのものを主に扱う。「食の安全（食品衛生）」も別概念で本カードの対象外。

何が起きているか（データ）

• カロリーベースの食料自給率は令和6年度で38%（前年度並み）。生産額ベースは64%（前年度比+3ポイント）（農林水産省、2025年10月公表）。カロリーベースは長期的に低下傾向が続いた後、2000年代以降は概ね横ばいで30%台に低位推移している（農林水産省「日本の食料自給率」）。
• 基幹的農業従事者数は令和6（2024）年で約111万4千人、平均年齢69.2歳（65歳以上が71.7%、49歳以下は11.2%）。平成12（2000）年の約240万人から約20年で半減した（農林水産省「令和6年度食料・農業・農村白書」、2025年）。
• 新規就農者は令和5（2023）年で4万3,460人（前年比5.2%減）、うち49歳以下は1万5,890人（同白書、2025年）。
• 2024年に食料・農業・農村基本法が約四半世紀ぶりに改正され、令和6（2024）年5月29日成立・6月5日公布施行。「食料安全保障の確保」が基本理念の柱に据えられ、関連3法（食料供給困難事態対策法、農振法等改正法、スマート農業技術活用促進法）も同時に成立した（農林水産省、2024年）。

なぜ先送りされてきたか

• 平時には輸入で食料が安価・安定的に確保できてきたため、自給率の低さが切迫した危機として認識されにくかった。
• 自給率向上には農地・担い手・技術への長期投資が必要だが、効果が出るまで時間がかかり、短期の政治的成果になりにくい。
• 消費者にとって価格や利便性が優先され、国産・自給という論点が日常の選択に結びつきにくい。

よくある誤解

• 誤解: 「カロリーベース自給率38%」は、国民が食べる量の38%しか国内で作れていないという単純な意味だ。 → 事実: カロリーベース自給率は熱量で計算する指標で、国産でも輸入飼料に依存する畜産物は国産分が割り引かれるなど、計算上の制約がある。生産額ベースでは64%であり、指標により水準が大きく異なる（農林水産省「日本の食料自給率」）。
• 誤解: 自給率を上げれば食料安全保障は達成される。 → 事実: 改正基本法は結果指標である自給率だけでなく、農地・担い手・技術という生産基盤の維持や、不測時の供給回復力（備蓄・調達多元化）を含めた「平時からの食料安全保障」を志向している。

原因構造

• 担い手の高齢化と後継者不足により、引退に伴う離農・耕作放棄地の増加が農地と生産力を縮小させる。
• 飼料・肥料・燃料・小麦・大豆など主要投入物や品目を輸入に依存し、国際価格・為替・地政学リスクの影響を受けやすい。
• 中山間地など条件不利地域では生産コストが高く、規模拡大や効率化が難しい。
• 食生活の変化（米消費減・畜産物や油脂消費）が、自給しにくい品目への依存を高めてきた。

誰が、どう困るか（影響）

• 消費者・家庭: 国際情勢や為替の変動が食料価格・調達の不安定さとして波及する。
• 農業者・農村: 担い手不足で経営継承が困難になり、地域の農地・コミュニティが維持できなくなる。
• 食品・外食産業: 原材料の安定調達リスクが高まり、コストとサプライチェーンが不安定化する。
• 国・地域全体: 有事や供給途絶時の食料アクセスが脆弱になり、国土・環境の多面的機能も損なわれる。

放置するとどうなるか（時間軸）

• 数年: 高齢従事者の引退が続き、耕作放棄地と離農が加速。地域単位で生産が成り立たなくなる場所が出る。
• 10年程度: 生産基盤（農地・人・技術）の縮小が固定化し、外部ショック時の供給回復力が低下する。
• 世代単位: 一度失われた農地・技術・地域の担い手は回復が難しく、構造的な供給力低下が定着するおそれ。

解決の方向性

• 自給率という結果指標だけでなく、農地・担い手・技術といった生産基盤の維持・強化を主軸に据える。
• 新規就農・経営継承の支援と、スマート農業・省力化技術による生産性向上を組み合わせる。
• 飼料・肥料など投入物の国産化・調達多元化でサプライチェーンの脆弱性を下げる。
• 改正基本法が掲げる「平時からの食料安全保障」と「環境と調和した食料システム」を政策の整合軸にする。

政策選択肢の比較

選択肢	効果	コスト	実現難度	主な副作用	前提・備考
新規就農・経営継承支援	中	中	中	効果発現まで時間がかかる	新規就農者は令和5年で4万3,460人（前年比5.2%減）。担い手の確保・継承を直接支える
農地バンクによる農地集積	中	中	高	条件不利地域では集約が進みにくい	令和6年度の担い手への農地集積率61.5%。耕作放棄を防ぎ生産基盤を維持
スマート農業・省力化技術の導入	中	高	中	初期投資・習熟負担、小規模経営での導入難	水田作で総労働時間平均9%削減・単収平均9%増。担い手減少を技術で補う
投入物の国産化・調達多元化	中	中	中	国産化はコスト増、転換に時間	飼料・肥料の輸入依存に伴う国際価格・地政学リスクを低減
備蓄・供給困難事態への制度的備え	中	中	中	平時のコスト負担、発動基準の難しさ	食料供給困難事態対策法など改正関連法に基づく不測時の回復力確保

主体別アクション

政府

• レバー: 改正基本法に基づく基本計画、就農支援・農地集約・備蓄・投入物の調達多元化、スマート農業技術活用促進法に基づく開発・導入支援。
• 変えるもの: 生産基盤への長期投資と、自給率以外の指標による進捗管理。
• 制約: 財源、品目間・地域間の公平性、効果発現までの時間。
• 成果指標: 基幹的農業従事者数、農地面積、新規就農者数、担い手への農地集積率（令和6年度61.5%）。

自治体

• レバー: 農地バンク（農地中間管理機構）による集約・継承マッチング、地域営農の維持支援、移住・就農の受け皿づくり。
• 変えるもの: 地域内での農地と担い手の継承の円滑さ。
• 制約: 人員・予算、条件不利地域の経営難。
• 成果指標: 耕作放棄地の発生抑制、地域内継承件数、機構を介した転貸面積。

企業

• レバー: 安定調達契約、国産原料の活用、スマート農業・流通効率化への投資。
• 変えるもの: サプライチェーンの強靭性と国内生産との連携。
• 制約: コスト競争力、調達の短期最適化圧力。
• 成果指標: 国産調達比率、契約栽培面積。

NPO・地域

• レバー: 就農伴走支援、地域営農組織、産地と消費者をつなぐ仕組み。
• 変えるもの: 担い手の定着と地域コミュニティの維持。
• 制約: 担い手・資金の不足。
• 成果指標: 定着率、地域営農の継続数。

個人・家庭

• レバー: 国産・旬の食材の選択、食料事情への理解。
• 変えるもの: 需要側からの国内生産の下支え。
• 制約: 価格・利便性の制約。
• 成果指標: 国産品の購入行動（自己評価）。

メディア・研究者

• レバー: 自給率指標の限界を含む正確な解説、生産基盤データの可視化。
• 変えるもの: 議論の質と政策評価の精度。
• 制約: 統計の制約、複雑さの伝達難。
• 成果指標: 一次データに基づく報道・研究の蓄積。

実行プラン（深掘り）

短期（〜2年）

打ち手	担い手	手段	里程標・指標
改正基本法に基づく基本計画で、自給率に加え生産基盤（農地・担い手・技術）指標を進捗管理に組み込む	政府（農林水産省）	食料・農業・農村基本法（2024年改正）と基本計画	基幹的農業従事者数・農地面積・新規就農者数・担い手への農地集積率（令和6年度61.5%）を計画指標に明記
新規就農・経営継承支援を強化し、減少傾向にある新規就農を下支えする	政府・自治体・NPO	就農支援策と就農伴走支援	新規就農者数（令和5年4万3,460人・前年比5.2%減）の減少傾向の反転
不測時に備えた制度の運用準備（備蓄・発動基準の整備）	政府	食料供給困難事態対策法（改正関連法）	供給困難事態への対応手順・発動基準の整備

中期（3〜5年）

打ち手	担い手	手段	里程標・指標
農地バンクによる集積・継承を条件不利地域にも広げる	自治体・農地中間管理機構	農地中間管理機構（農地バンク）による借受・転貸マッチング	担い手への農地集積率の上昇、機構を介した転貸面積（令和6年度約22.5万ha）の拡大
スマート農業・省力化技術の現場導入を進め、担い手減少を技術で補う	政府・企業・農業者	スマート農業技術活用促進法（令和6年10月施行）と実証プロジェクト	水田作の総労働時間9%削減・単収9%増などの成果の普及拡大
飼料・肥料など投入物の国産化・調達多元化を進める	政府・企業	投入物の調達多元化施策、安定調達契約・契約栽培	国産調達比率・契約栽培面積の向上

長期（5年〜）

打ち手	担い手	手段	里程標・指標
生産基盤（農地・人・技術）を維持・更新し、外部ショックにも供給を回復できる強靭さを確立する	政府・自治体・企業・地域	改正基本法の「平時からの食料安全保障」と「環境と調和した食料システム」	耕作放棄地の発生抑制と地域単位での就農・継承の定着
小規模・中山間地でも導入可能な省力化技術を普及させる	政府・企業・研究者	スマート農業技術活用促進法に基づく基本方針（令和12年度までの実用化目標）	果樹・茶作で収穫・運搬の労働時間60%削減など開発目標の達成・現場展開
調達多元化と環境と調和した持続可能な食料システムへの移行を定着させる	政府・企業・個人	投入物の国産化・調達多元化、需要側の国産・旬の選択	投入物調達の多元化と環境負荷指標の改善

政策争点

• 指標をどう置くか: 自給率という結果指標を中心に据えるべきか、それとも農地・担い手・技術という生産基盤の維持を主軸にすべきか。
• どこに投資を集中するか: 限られた財源を新規就農支援に向けるか、農地集約に向けるか、スマート農業など技術投資に向けるか。
• 品目・地域の優先順位: 全品目・全地域の維持は難しいなか、どの品目・地域の生産力を優先的に守るか。
• 平時の備えと効率の両立: 不測時の供給回復力（備蓄・調達多元化）と平時のコスト効率は、どこで折り合いをつけるべきか。
• 自由貿易との関係: 国内生産の保護・強化と、国際分業・自由貿易・消費者負担の軽減は、どう均衡させるべきか。

未解決の問い

• カロリーベース・生産額ベース以外に、生産基盤の状態や供給回復力を測る指標はどう設計できるか（農林水産省「日本の食料自給率」）。
• 改正基本法・基本計画のもとで、自給率以外の生産基盤指標が実際にどこまで進捗管理に使われていくか（農林水産省「食料・農業・農村基本法の改正について」）。
• 農地バンクによる集積（令和6年度61.5%）が、条件不利地域でどこまで担い手継承につながるか（農林水産省、2025年6月公表）。
• スマート農業技術が、小規模・中山間地の経営にも導入可能な形でどこまで普及するか（農林水産省「令和6年度食料・農業・農村白書」）。

反対論・トレードオフ

• 財源: 生産基盤への投資や支援には継続的な財政負担が伴う。
• 公平性: 品目・地域・経営規模間で支援の配分をめぐる対立が生じる。
• 実現可能性: 国際分業のもとで全品目の自給率向上は非現実的で、優先順位づけが必要。
• 副作用: 過度な保護は競争力や消費者負担に影響しうる。
• 価値対立: 自給率重視と、環境負荷・コスト・自由貿易との間で価値が衝突する。
• 最も強い反対論と応答: 「カロリーベース自給率の引上げは、土地・コストの制約上ほぼ不可能であり目標として不適切」という批判は強い。これに対しては、自給率の数値そのものを唯一の目標とするのではなく、農地・担い手・技術という生産基盤の維持と、不測時の供給回復力（備蓄・調達多元化・転換可能性）を中心指標に置き換える、という整理が応答になる。改正基本法が結果指標一辺倒からの転換を志向している点とも整合する。

失敗のシナリオ（プレモーテム）

この課題で対策を講じても失敗するとすれば、次のような経路があり得る。

• 財源を先送りする失敗: 生産基盤への投資は効果発現まで時間がかかり短期の政治的成果になりにくいため、就農支援・農地集約・技術導入の予算が継続せず、減少傾向（新規就農者は令和5年で前年比5.2%減）を反転できないまま担い手の半減（平成12年約240万人→令和6年約111万人）が固定化する失敗があり得る。
• 数値目標だけ達成し実質が伴わない失敗: カロリーベース自給率や農地集積率の数値だけを追い、農地は集約されても担い手の高齢化（平均69.2歳）や定着が解消されず、生産基盤の実質的な回復力が伴わないまま指標上は「改善」と評価される失敗があり得る。
• 一律施策で地域差を無視する失敗: 全国一律の支援設計が、生産コストの高い中山間地など条件不利地域では集約・技術導入が進みにくいという実態（OptionsTableでも指摘）を取りこぼし、平場だけが残り条件不利地域の生産が崩れる失敗があり得る。
• 制度はできたが現場が動かない失敗: 改正基本法・関連3法やスマート農業技術活用促進法という制度は整っても、初期投資・習熟負担や小規模経営での導入難により現場の技術導入・経営継承が進まず、制度が実装に至らない失敗があり得る。
• 対症療法で根因を放置する失敗: 不測時の備蓄や価格対策など対症療法に資源が向かい、担い手・農地・技術という根因（生産基盤の縮小）への長期投資が後回しになり、外部ショック時の供給回復力が構造的に低下したまま残る失敗があり得る。

KPI

• 結果: カロリーベース・生産額ベースの食料自給率の動向（年1回更新、農林水産省）。
• 中間: 基幹的農業従事者数、新規就農者数、農地面積、担い手への農地集積率（年1回更新）。
• 副作用: 食料品価格・消費者負担、環境負荷（肥料・農薬等）。
• 公平性: 中山間地・条件不利地域での営農継続率、品目・地域間の支援配分。
• データ更新頻度: 自給率・農地集積率・農業構造統計はいずれも年次公表。基本計画・各事業の進捗は計画期間ごとに点検。

すでにある良い事例

• 農地中間管理機構（農地バンク）による農地集積（国・全国）: 平成26（2014）年創設の都道府県単位の機構が、分散した農地を借り受けて担い手に転貸し集約を進める仕組み。令和6年度の担い手への農地集積率は61.5%（機構創設前比+12.8ポイント、前年度から+3.4万ha）、機構の転貸面積は約22.5万haで新規集積の約5割強を占めた（農林水産省、2025年6月公表）。耕作放棄を防ぎつつ生産基盤を維持する制度的な手立てとして機能している。
• スマート農業実証プロジェクトと技術活用促進法（国）: ロボット・AI・IoT等を活用した省力・高品質生産の実証で、水田作の総労働時間は平均9%削減、単収は平均9%増の成果が報告された（技術別では農薬散布ドローンで61%、自動水管理システムで80%の作業時間短縮）。スマート農業技術活用促進法（令和6年10月施行）に基づく基本方針では、令和12（2030）年度までの実用化を目指し、例えば果樹・茶作で収穫・運搬の労働時間60%削減を開発目標に掲げる（農林水産省「令和6年度食料・農業・農村白書」、2025年）。担い手減少を技術で補う方向の具体策。
• かみなか農楽舎（福井県若狭町）: 若狭町・地元農家・民間企業が関わり、都市からの若者の就農・定住促進と集落活性化を目標に、研修・インターンシップ・体験学習・農業生産・直販を行う取り組み（福井県若狭町公式、2025年）。条件不利地域での担い手育成と定住の受け皿づくりの一例。※卒業生のうち町内に定住・就農した具体的人数は公式ページで数値確認できず（要確認）。

10年後の望ましい状態

• 自給率の数値に一喜一憂するのではなく、農地・担い手・技術の生産基盤が維持・更新され、外部ショックにも供給を回復できる強靭さを備えている。
• 新規就農と経営継承が地域単位で機能し、耕作放棄地の発生が抑制されている。
• 投入物の調達が多元化され、環境と調和した持続可能な食料システムへの移行が進んでいる。